来自 专家评说 2019-10-07 16:34 的文章
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出现严峻洪旱灾害的原因与我市防汛抗旱能力薄

今年初至4月上旬,荣昌县昌元镇因久旱无雨闹起了水荒。在该县旱情最为严重的武城乡片区、莲升乡片区,人畜饮水极为困难,有的村民为了获得饮用水,不得不到两公里外的水井去排队挑水。有关人士指出,出现严峻洪旱灾害的原因与我市防汛抗旱能力薄弱有关,即防洪抗旱的整体能力与国民经济的发展不相适应,防汛抗旱的管理、基层防办的能力建设仍然薄弱。我市是全国著名的伏旱发生区,而且还常常出现伏旱连秋旱、秋旱连冬干等严重旱情。在近几年连续干旱后,去年有关部门虽采取了积极有效措施,但还是有365.44万人口受灾,因旱造成粮食减产72.39万吨,经济损失超过13.21亿元。造成旱情严重的原因,除了我市不少城镇本身就旱情严重、现有水利基础设施不足、灌溉保证率低满足不了抗旱工作的需要外,还有就是有的城镇对水资源短缺这一实际状况的严重性缺乏危机感,部分严重缺水城镇至今没有应急供水预案。同时,我市防御暴雨洪水的能力也很低、据了解,去年几次大的暴雨洪水就致使89个乡镇被淹,主城7区积水严重,永川市、璧山县、铜梁县、大足县、綦江县城区进水,全市大面积遭受严重洪涝灾害,直接经济损失达30亿元以上。特别是山洪灾害造成大量的人员伤亡。据了解,我市防汛能力之所以较为薄弱,原因一是我市江河防洪标准较低,一些临河镇基本上不设防,城镇排涝设施薄弱,内涝问题日益突出,二是我市水库大多建于20世纪五六十年代,因年久失修安全隐患较多,加之频繁水毁,多年运行,病险严重,影响了防洪减灾效益的发挥,对防洪安全也构成了很大威胁。管理工作落后突出表现在法规和制度不健全、责任制不落实、预案可操作性不强。水旱灾害评价方法不规范,各级防办对防洪抗旱工程的变化情况掌握得不及时、不系统,防汛抗旱基础数据掌握得不全面、不准确,从而给防汛抗旱工作造成很大被动。如何将洪旱灾害的损失降低到最小限度,确保广大群众的生命财产安全?从以上的分析可以看出,这不仅需要从基础设施的改善上着手,也需要从防汛人员的能力建设上着手。

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新疆维吾尔自治区防汛抗旱指挥部办公室6月6日召开洪旱分析会,认为今年新疆极端天气增多,汛期洪旱形势严竣,要求各地牢固树立以防为主、安全第一的思想,及早准备,扎扎实实地做好主汛期的防汛抗旱工作。

2003年1月15日上午,2003年全国防办主任会议在沈阳召开,水利部党组成员、国家防总秘书长鄂竟平在大会上作了题为《认真贯彻十六大精神 全力做好新时期的防汛抗旱工作》的工作报告。全文如下:

据介绍,今年以来,新疆由于极端天气增多,截至目前,全区共有5个地州、15个县的3.8万人遭受洪灾,死亡8人,洪水共计造成直接经济损失1.21亿元。同时,由于部分地区河道来水不足,降水偏少,农作物供水矛盾十分突出,一些县出现了不同程度的旱情。全区农作物受旱面积已发展到225万亩,受旱草场面积达0.32万平方公里。

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预计2008年汛期6至8月,北疆地区、天山山区、北疆西部尤其北疆沿天山一带,发生暴雨洪水的可能性较大,重点要防范小河沟突发性暴雨山洪。南疆重点要预防高温融雪洪水,以及在融雪洪水之上叠加暴雨的混合性洪水。

6|,R$~ Ujp9Q4`Uwf0同志们:

自治区防汛抗旱指挥部办公室要求各地,严格执行行政首长负责制;要抓紧各类预案、方案的落实工作,进一步提高抗洪抢险救灾的应急反应能力;要抓紧做好险工险段的修复加固和防洪应急工程的建设管理工作;重点加强水库安全蓄水工作。强化汛期值班,确保洪旱信息、调度指令和政令的畅通。

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xZ:D1c!g%za[B0今年的防办主任会议是在全国人民深入学习贯彻党的十六大精神的重要时期召开的。全国水利厅局长会议刚刚结 束,会上汪部长作了重要讲话,进一步明确了新时期我国的治水思路,部署了各项水利工作。这次会议主要任务是学 习贯彻党的十六大精神,落实全国水利厅局长会议提出的工作任务,总结2002年和过去五年的防汛抗旱工作,部署 2003年和今后一个时期的防汛抗旱任务。下面,我讲几点意见。水利新闻ZYZ*kmBI}

P(f/D&F3GST&E0一、认真总结2002年防汛抗旱工作水利新闻`ZgM1Xa3]

}'`e&|.T9s`1w02002年是我国历史发展进程中具有重要意义的一年。党中央、国务院对防汛抗旱工作极为重视,朱镕基总理视察了 长江、黄河、松花江流域的防汛工作和堤防建设情况,并亲自主持召开黄河防汛会议,部署防汛抗洪工作。温家宝副 总理先后赴河南、陕西、福建、湖南、山东、天津等省市防汛抗旱第一线视察灾情,慰问干部群众,指导抗洪救灾和 抗旱工作。12月初,国务院召开了全国抗旱和农田水利基本建设电视电话会议。在党中央、国务院的领导下,地方各 级党委、政府和防汛抗旱指挥部认真实践“三个代表”重要思想,高度负责,顾全大局,扎扎实实做好防汛抗旱各项 工作,有效减轻了洪涝和干旱灾害损失,防汛抗旱工作取得了很大成绩。

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1F:U/@W5_.YH{0抗洪斗争取得全面胜利

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2002年汛期,我国长江流域以南和西北局部地区降雨偏多。长江中游干流及洞庭湖区发生了超过保证水位的较大 洪水,西江、淮河干流发生了一般洪水,部分中小河流发生了超历史记录的大洪水。长江中游干流石首至汉口江段以 及洞庭湖出现了有记录以来的第3位和第4位的高水位。汉江支流子午河、旬河,黄河支流庄浪河、清涧河等多条中小 河流发生了超实测记录的特大洪水,湖南湘江先后出现7次洪水过程,江西赣江、湖南湘江在10月底和11月初还发生了 罕见的秋汛。有6个台风或热带风暴在我国东南沿海登陆。陕西、湖南等省的局部地区发生了严重山洪、泥石流灾害。水利新闻c+[ H`1m,KRQ,f~

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面对洪涝灾害,有关地区的党政领导带领广大军民顽强奋战,有效地减轻了灾害损失和人员伤亡。福建、浙江等 省针对台风灾害汛前进行了周密部署,16号台风登陆前及时发布预报,转移危险地区人员和重要物资,科学调度水利 工程,有效地减轻了台风灾害造成的损失。西南、西北有关省区针对山洪灾害的防御也做了大量工作,取得了明显成 效。特别在抗御长江和洞庭湖洪水期间,湖南、湖北、江西、安徽和江苏五省省委、省政府和防汛抗旱指挥部,组织 领导113万军民坚持24小时昼夜不间断巡堤查险,及时发现和排除各类险情558处。与此同时,科学有序地运用水库拦 洪和圩垸蓄洪。湖南省通过调度五强溪、柘溪、凤滩等水库,降低长沙洪峰水位0.5米,五强溪水库为洞庭湖地区拦洪 9.3亿立方米,相应降低城陵矶水位0.25米。湖南、湖北、江西和安徽四省启用平垸行洪、退田还湖圩垸共471个,增 加蓄水面积666平方公里,蓄洪23亿立方米,缓解了防守压力。新加固的堤防和建筑物经受了大洪水的考验,长江干堤 和洞庭湖、鄱阳湖区重点堤垸的堤防没有发生一处重大险情,没有出现子堤挡水现象,长江干堤险情总数不到1998年 的百分之一。实践证明,1998年以来长江干堤加高加固和平垸行洪、退田还湖的防洪减灾效益是显著的,党中央、国 务院的决策是正确的。

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抗旱减灾效益显著水利新闻n,b U.e u0EHf}

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从全国范围看,2002年的旱情属于中等年份。但是在春季旱情仍相当严重,全国受旱面积一度达3.38亿亩,为 1973年以来同期最大值;有1918万人、1324万头大牲畜发生饮水困难;有719座县级以上城镇用水紧张,受旱程度为历 史同期所罕见。山东省全年降雨量仅为409毫米,比正常年份偏少40%,全省80%的农田受旱,有100多万人一度需要从 外地拉水或买水生活,因旱造成的直接经济损失达260多亿元。为缓解山东的用水紧张状况,国家防总紧急从黄河上游 水库调水10亿多立方米,支援山东抗旱。为解决天津市的用水危机,再次实施了引黄济津应急调水,从黄河位山闸引 水8亿立方米,天津收水3.5亿立方米。针对严峻的干旱缺水形势,在2002年国务院抗旱和农田水利基本建设电视电话 会议以后,中央安排专项资金10亿元支持各地抗旱和农田水利基本建设。在抗旱过程中,全国投入抗旱劳力达9300多万 人,累计投入抗旱资金100多亿元,完成抗旱浇地面积4.3亿亩,累计解决2394万人、1407万头大牲畜的临时性饮水困难 ,挽回粮食损失840亿斤,挽回经济作物损失400多亿元。水利新闻_0u&]-]4f

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水量统一调度成效明显水利新闻UA9y twPy

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黄河连续三年来水严重偏枯,特别是2002年黄河中上游来水明显偏少,水库蓄水严重不足,下游山东等地发生了 持续干旱,天津市再次出现了用水严重紧张的局面。在国家防总和水利部的指导下,有关流域机构在沿黄省区的支持 下,再次成功实施了黄河水量统一调度,确保大旱之年黄河不断流,缓解了两岸群众生活和生产用水紧张局面,保障 了引黄济津的顺利进行。针对2002年黑河上游地区降雨较多、莺落峡断面来水较大的情况,国家防总和水利部及时组 织有关部门对黑河流域水量进行统一调度,黑河水先后两次顺利到达干涸十年之久的东居延海,形成水域面积23.8平 方公里,灌溉林草地近5.27万亩,为东居延海地区生态恢复创造了条件。2002年还实施了博斯腾湖向塔里木河的第四 次调水,水头再次到达台特玛湖,并形成水域面积28.7平方公里,湖区地下水位上升3.6米,使塔里木河流域生态环境 得到改善。为维系濒临干涸的南四湖湖区的生态系统,从2002年12月份开始,利用江苏省江水北调工程和京杭运河各 泵站,实施了从长江向南四湖应急生态补水,有效缓解了湖区生态环境的恶化趋势。水利新闻[xv*wu[奥门永利402官方网站,g_

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依法防汛抗旱取得新进展水利新闻|pZf-w(G9t

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2002年针对一些地方存在的任意侵占河道,违章设障、乱采沙石、采伐堤防防护林等违法行为,各地进一步加强 了法制宣传和执法监督力度。国家防总专门设立了河道清障举报电话,各级防汛抗旱指挥部依据《防洪法》加大了河 道设障的查处力度,先后依法清除了长江武汉市外滩花园、重庆市菜园坝违章建房、四川省雅安市青衣江休闲广场等 18项违章建设项目,在河道内违法设障现象得到一定程度的遏制。同时,抗旱立法工作已经起步,国家防总组织有关 部门开展了全国《抗旱条例》的起草工作,安徽省出台了全国第一部省级地方性《抗旱条例》,辽宁、河北、天津等 省分别出台了《计划取水节约用水管理条例》、《用水定额管理办法》。

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基础工作有所加强水利新闻d#Jv?8s,[

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各级防办从实际出发,加强基础理论的研究,扎实推进各项基础工作的开展。江河洪水调度方案、重点蓄滞洪区 运用和人员转移预案、防台风预案等逐步完善,可操作性明显增强;水库汛限水位研究和试点取得阶段性成果,为利 用洪水资源进行了有益的探索;根据防洪工程的变化情况,推动了防汛特征水位调整工作;国家防办组织开展了《抗 旱预案导则》、农业旱情评价标准的编制,抗旱战略研究等工作;辽宁省编制了《2002年水旱田抗旱预案》和《城市 供水预案》,湖北省针对各类水利工程编制了抗旱调度方案,北京市完成了抗旱预案的前期工作,浙江省开展了干旱 风险图的编制,黑龙江省编制完成了《抗旱规划》等。水利新闻&e/xZ4J.w0u

W,U,MaD/b现代化水平进一步提高水利新闻FY(Z^+^D-a1|i4T

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全国有27 个省级防办建立了不同规模的局域网,有近三分之一的省份初步形成了覆盖省、市、县三级防汛抗旱系 统的计算机广域网,初步建成了气象、水雨情信息接收处理系统和防汛会商系统,开发了许多先进实用的防汛指挥调 度、旱情监测、台风预警等应用软件。湖南、上海、黑龙江等十多个省级防办建成了较高水平的大屏幕防汛会商及会 议系统,江苏、浙江、福建等省建成了远程会商系统。随着软件开发和硬件建设的不断完善,防汛抗旱信息处理更加 方便快捷,工作效率显著提高,防汛抗旱现代化建设迈出了坚实的步伐。水利新闻+cP8[5o1k

kpTZr$]0综上所述,2002年的防汛抗旱工作取得了很大成绩,并且在六个方面取得了新的突破。一是努力探索和实践面向 新时期防汛抗旱工作的新思路、新举措,洪水资源化的理念,城乡生产、生活、生态全面主动抗旱的思路逐步清晰, 贯彻“防汛抗旱并举”的方针有了新的进展。二是基础工作有了新的进展,水库汛限水位动态控制研究、抗旱战略研 究、山洪灾害防治规划和抗旱预案导则编制等全面展开,并取得显著成效。三是依法防汛抗旱有新进展,清除了一批 河道行洪障碍,开展了抗旱条例和蓄滞洪区管理条例的立法工作,安徽省出台了我国第一部省级抗旱条例。四是水库 防洪取得很大成绩,2002年虽有5座小型水库垮坝,但没有造成人员伤亡。五是科技防洪抗旱水平进一步提高,国家防 办在湖南岳阳首次召开了全国抗洪抢险、抗旱新技术新产品演示推广暨防汛抢险队伍建设现场会议,推动了新技术、 新材料在防汛抗旱工作中的广泛应用。六是首次实施了向南四湖紧急生态补水,再次实施“三河”调水,防洪抗旱工 作领域进一步拓宽。水利新闻P?-fp{ dl

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2002年的防汛抗旱工作虽然取得了一定的成绩,但也暴露出一些问题。水利新闻(IWw8B9A%q:D?@

q Fv b:^0一是干旱缺水的问题日益突出,抗旱能力亟待提高。随着人口的增长、经济的高速发展和社会的不断进步,水资 源短缺的形势日益严峻,旱灾发生的频率、范围和影响的领域不断扩大,旱灾造成的损失也越来越大。农作物年均受 灾面积、损失粮食及其占粮食产量的比例由50年代的1.74亿亩、435万吨、2.5%分别增加到90年代的4.07亿亩、2450 万吨、4.7%;全国669个建制市中有400多个供水不足,110座城市严重缺水,年缺水量60亿立方米;工业方面,因干旱 缺水平均每年直接影响工业产值2300多亿元;干旱造成的生态系统恶化更是有目共睹,全国沙化、荒漠化土地面积已 占国土面积的45.5%;因超采地下水,全国地下水漏斗区面积达8.7万平方公里。世界银行分析,20世纪90年代我国每年 因旱造成的直接经济损失以及由于干旱缺水导致生态环境恶化造成的损失超过500亿美元。干旱缺水已经直接影响到国 家经济发展、社会进步和生态改善,影响人民生活质量和健康水平的提高。抗旱水源工程不足,现有农田水利工程老 化失修,灌区设施不配套,工农业用水效率低等方面的问题仍比较突出,全国19.5亿亩耕地,目前有效灌溉面积只有 8.3亿亩,还有11亿多亩耕地没有水利灌溉设施,农业生产很大程度上还是靠天吃饭。这一切说明,我国抗旱工程体系 还很不完善,防御旱灾的能力仍然比较低。

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二是整体抗御洪水灾害的能力与国民经济的发展不相适应。近几年来,国家虽然加大了防洪工程建设的投入,但 是洪涝灾害造成的直接经济损失仍然比较严重,同等量级洪水造成的损失呈增加的趋势,因洪涝灾害每年都造成数千 的人员死亡。2002年大江大河没有发生流域性洪水,但全国仍有1.51亿人不同程度受到洪涝灾害影响,直接经济损失 达840亿元。这些损失虽然低于九十年代的平均水平,但是绝对数值仍然很大。特别是山洪灾害造成大量人员伤亡。 2002年,全国洪涝灾害死亡人数1818人,其中因泥石流、山体滑坡死亡921人,因山洪冲淹死亡636人,山洪灾害造成 的死亡人数占洪涝灾害死亡人数的80%。陕西省汉中、安康地区因暴雨山洪引发泥石流灾害,一次造成187人死亡、294 人失踪。湖南郴州因突发山洪、滑坡和泥石流灾害造成99人死亡。从以往的经验看,在没有发生流域性大洪水的年份 ,山洪、泥石流、滑坡等山洪灾害是造成人员伤亡的主要原因,死亡人口约占整个洪涝灾害死亡人数的三分之二。此 外,我国大江大河防洪体系还不完善,控制性工程不足,一些在建工程还没有发挥效能。蓄滞洪区安全建设滞后,运 用难度大。特别是中小河流的防洪标准仍然很低,病险堤防、涵闸和水库的数量仍然很大,我国防洪工程抗御洪水的 能力仍然很弱。

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三是水患意识淡薄,人与自然和谐相处的重要性尚未受到足够重视。一些地方只注重眼前利益忽视长远利益,只 注重经济效益忽视社会效益和生态效益,法律意识、可持续发展的理念和人与自然和谐相处的观念非常淡薄。人与水 争地的现象仍然比较突出,有的地方侵占河道搞建设甚至破坏堤防搞开发,带来严重的防洪安全隐患;有的地方城市 建设不考虑防洪安全和水资源承载能力,在行洪河道当中建设新城区和开发区,在水资源严重短缺的地区兴建高耗水 企业;有的地方水资源管理工作薄弱,掠夺性开发,造成地表水源长期枯竭,地下水位持续下降,生态环境急剧恶化 ;有的地方防洪抗旱工程建设存在等、靠、要的思想,国家投资的项目地方配套资金严重不足,地方性的项目也等国 家投资建设。

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四是防汛抗旱的管理工作仍然薄弱。突出表现在基础工作滞后、法规和制度不健全、责任制不落实、预案可操作 性不强、水旱灾害评价方法不规范等方面。各级防办对防洪抗旱工程的变化情况掌握得不及时、不系统,防汛抗旱基 础数据和基础资料掌握得不全面、不准确,基础工作薄弱,给防汛抗旱工作造成很大被动。防汛抗旱法制体系还很不 完善,目前还有13个省没有出台《防洪法》的配套法规,抗旱法规和条例的制订还处于刚刚起步阶段。一 些地方防汛行政首长负责制落实的不好,有的责任人对抗洪抢险指挥工作不熟悉,对存在问题研究的不深入,汛前检 查走过场,发生洪水后防汛抢险和救灾的指挥不得力,加重了灾害损失。在预案方面,一些江河的防御洪水方案、洪 水调度方案没有及时进行修订,可操作性不强;易旱地区普遍没有制定具有法律和行政效力的抗旱预案。洪水、干旱 风险分析和风险图制作还处于起步阶段,水旱灾害评价方法不科学、不标准、不统一,旱灾评价大多局限于农业受旱 的评价,很难从定量方面说清楚干旱到底对工农业、城市和生态造成多大影响;水旱灾情统计工作随意性大,数据上 报不及时、不准确。

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五是基层防办能力建设亟待加强。一些地方的基层防办工作职责不明确、机构不健全、人员编制不落实、战斗力 不强,存在汛前凑班子、汛后散摊子的现象,还有天津、辽宁、黑龙江、河南、四川等5个省市防办不管抗旱,由其他 部门管抗旱工作。很多县级防办设施非常简陋,没有配备传真机、计算机、打印机等必要的设备。有的基层防办人员 专业理论基础和业务水平有待进一步提高,突出表现在防办工作人员不会操作计算机,不会使用防汛抗旱相关软件, 防汛抗旱信息的采集与报送不及时、重点不突出、程序不规范。一些防办规章制度不健全、执行不严格,有些防办带 班和值班制度坚持的不好,有脱岗漏岗现象。一些地方防汛抗旱宣传随意性很大,不严格把关,报道的情况缺乏依据 ,在社会上造成不良影响。水利新闻J`)X?2t+f)k+Z1`hE

mV wvL0以上这些问题应当引起各级政府和防汛抗旱指挥部的高度重视。希望各级防办结合实际,在今后的工作中认真加 以改进,不断提高防汛抗旱工作的水平。

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+] k3N KV0二、实践新的治水思路,开创防汛抗旱工作新局面

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Y%Q$U|Y^01998年以来的五年,是防汛抗旱工作不平凡的五年,我们经受了惊心动魄的抗洪斗争和历史罕见的持续干旱的考 验。1998年,长江发生了有实测记录以来第二位全流域性大洪水,松花江、嫩江发生20世纪以来的最大洪水;1999年 长江中游发生了仅次于1998年水位的洪水、太湖发生了超过百年一遇的特大洪水。1999年至2002年,我国发生了建国 以来最为严重的持续干旱,农作物受旱面积累计19亿亩,干旱缺水不但给农业生产带来很大困难,还使人民生活、工 业生产、城市用水和生态环境受到很大影响。1998年至2002年,因水旱灾害共计造成直接经济损失11296亿元,因洪涝 灾害死亡11411人。在党中央、国务院的正确领导下,经过广大军民的顽强拼博,依靠水利工程的巨大作用,我们战胜 了严重洪水和干旱灾害,最大限度地减轻了灾害损失,为确保人民群众生命安全、社会稳定和国民经济的快速发展提 供了强有力的保障。在抗御水旱灾害的过程中,防汛抗旱工作积累了宝贵的经验。水利新闻(lWq*[d4iR6fUF

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过去五年的主要经验水利新闻JdA-?'u

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1、坚持防汛抗旱并举。水旱灾害并存且交替发生是普遍的自然规律,水资源短缺是我国面临的严重问题,实行防 汛抗旱并举,是确保防洪安全、提高水资源利用率的重要举措。水利新闻 T/k1MVP7I3~:Ey[E

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2、坚持以防为主,常备不懈。我国水旱灾害频繁,现有科学技术水平很难对灾害发生的时间、地点和程度做出中 、长期的准确预报,只有以防为主,常备不懈,才能立于不败之地。必须及早部署,做好防汛抗旱的各项准备工作。水利新闻#jj2wUYC

Qs-gH)?.SX03、坚持依法防汛抗旱。完善法律法规是做好防汛抗旱工作的根本保证。1998年,我国颁布实施了第一部防治自然 灾害的法律《中华人民共和国防洪法》,2000年国务院发布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》,2002年颁布实行 了新《水法》,各地还制定了《防洪法》配套法规和抗旱规章,防洪抗旱工作走上了法制化的轨道。水利新闻9q;~F'j"@

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4、坚持实行行政首长负责制。防汛抗旱工作是关系国计民生的大事,涉及社会的方方面面,只有行政首长才能统 一指挥、有效组织各部门和动员全社会的力量去完成。

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5、坚持统一指挥,统一调度。防洪抗旱调度涉及上下游、左右岸、城镇和乡村的利益,要协调不同地区生活、生 产和生态用水的关系,在现有水系和工程的条件下,通过统一指挥、统一调度,确保防洪安全,合理配置水资源,提 高水资源的利用率。水利新闻_%q-S4h4t(j8t%]

'6k7BE$m Nq2d06、坚持工程措施和非工程措施结合。既要注意加强工程措施,又要特别注意加强非工程措施,促进人与自然的和 谐。两种措施的有机结合,互为补充,能够发挥最佳的防洪减灾作用。

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